desde gobernabilidad.cl, un interesante artículo para reflexionar:
SEIS TESIS NO CONVENCIONALES SOBRE PARTICIPACION P II
C. El predominio de la cultura organizacional formal
Un paradigma antes reseñado ha dominado el pensamiento organizativo en la región, la visión formalista. Para ella el orden, la jerarquía, el mando, los procesos formalmente regulados, y una percepción verticalista y autoritaria de la organización son las claves de la eficiencia. Como lo detectara Robert Merton, en este enfoque el orden, que es un medio, tiende a transfomarse en un fin en sí mismo. En este tipo de organizaciones se produce una traslación de valor de los fines a las rutinas. El cumplimiento de la rutina está por encima de lo sustantivo.
Esa cultura lee como "heterodoxa" e intolerable la participación. Está basada en la cooperación, la horizontalidad, la flexibilidad, la gerencia adaptativa, la visión clara de cuáles son los fines y la subordinación a ellos de los procesos organizativos. El choque entre ambas culturas es inevitable. Cuando se encomienda a organizaciones de tradición burocrática y vertical poner en marcha proyectos participativos, las resistencias serán innúmeras, y se expresarán por múltiples vías. Pondrán obstáculos infinitos, asfixiarán a fuerza de rutinas los intentos, cerrarán las puertas a las iniciativas, desmotivarán continuamente a los actores comunitarios. Estarán en definitiva esperando inconscientemente el fracaso de la experiencia participatoria para convalidar desde él su propio modelo burocrático formal.
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- La subestimación de los pobres
En diversas oportunidades sectores directivos y profesionales de las organizaciones que deben llevar a cabo proyectos por vías participatorias, tienen una concepción desvalorizante de las capacidades de las comunidades pobres. Creen que serán incapaces de integrarse a los procesos de diseño, gestión, control, y evaluación. Que no pueden aportar mayormente por su debilidad educativa y cultural. Que necesitaran períodos muy largos para salir de su pobreza. Que sus liderazgos son primitivos, que sus tradiciones son atrasadas, que su saber acumulado es una carga.
Cuando se parte de una concepción de este orden se está poniendo en marcha la conocida ley sociológica de "la profecía que se autorealiza". Se desconfiará de las comunidades en todas las etapas del proceso, se les limitarán las opciones reales para participar, se tendrá un sesgo pronunciado a sustituir su participación por órdenes de "arriba hacia abajo" para hacer "funcionar" las cosas. Asimismo la subvaloración será captada rápidamente por la comunidad, y ello creará una distancia infranqueable entre ella y los encargados de promover su participación. Todas estas condiciones crearán una situación en donde la participación estará condenada a fracasar. Después con frecuencia aparece en las "elites ilustradas" que condujeron la experiencia la coartada racionalizadora. Argumentarán que las comunidades no tenían interés en participar, y por eso la experiencia no operó. En realidad ellos crearon fuertes incentivos para que perdieran el interés.
La idea de "capital social" de creciente difusión rompe categóricamente con estos mitos sobre las comunidades pobres. Una comunidad puede carecer de recursos económicos, pero siempre tiene capital social. Las comunidades pobres tienen normalmente todos los elementos constituyentes del capital social: valores compartidos, cultura, tradiciones, sabiduría acumulada, redes de solidaridad, expectativas de comportamiento recíproco. Cuando logran movilizar ese capital social los resultados pueden ser tan importantes como los observados en este trabajo en Villa El Salvador del Perú, o las Ferias de Consumo Familiar de Venezuela. Por otra parte como anotara Albert Hirschman (1984) a diferencia de otras formas de capital, el capital social es el único que aumenta con su uso.
E. La tendencia a la manipulación de la comunidad
Un poderoso obstáculo al avance de la participación se halla en los intentos reiterados en la realidad latinoamericana de "coparla" para fines de determinados grupos. El clientelismo es unas de las formas favoritas que adopta la manipulación. Allí el discurso ofrece promesas muy amplias de participación para ganar apoyos temporarios. Luego las realidades son muy pobres en participación real. Incluso sistemáticamente en los intentos manipulatorios se trata de relegar a los líderes auténticos de la comunidad, y de impedir que surjan líderes genuinos. Se procura asimismo crear "líderes a dedo" que puedan ser en definitiva un punto de apoyo para el proyecto manipulatorio. Cuando la comunidad percibe las intenciones reales, se produce un enorme efecto de frustración. Los efectos son graves. No sólo la comunidad resistiéndose dejará de participar, y la experiencia fracasará, sino que habrá quedado fuertemente predispuesta en contra de cualquier intento posterior aun cuando sea genuino.
F. El problema del poder
La investigación antes mencionada de Narayan sobre los proyectos rurales de dotación de agua, constata la presencia como obstáculos a la participación de muchos de los mencionados. Indica que entre los problemas identificados se hallaron: la resistencia a dar el control sobre los detalles de la implementación, la falta de incentivos para una orientación hacia la comunidad, la falta de interés en invertir en el desarrollo de las capacidades de la comunidad.
A estos y otros obstáculos mencionables, corresponde sumarles un obstáculo formidable muchas veces subyacente detrás de los anteriores.
Mary Racelis (1994) indica que un eje central en participación es "el conferimiento de poder al pueblo en lugar de perpetuar las relaciones generadores de dependencia tan características de los enfoques de la cima a la base". La idea es compartir realmente el poder. Esto es lo que sucedió en la exitosa experiencia del presupuesto municipal participativo de Porto Alegre. Según refiere Zander Navarro (1998) no sólo redistribuyó los fondos públicos de un modo más equitativo instalando un patrón más justo que priorizó a los pobres sino estableció un nuevo marco de relaciones políticas. La comunidad efectivamente fue investida del poder de decidir, y su pusieron a su disposición mecanismos concretos de deliberación para ejercerlo que ella misma fue enriqueciendo con su practica. El investigador se pregunta si esa experiencia es trasladable a otros municipios. Su respuesta destaca que "el requisito más importante y decisivo a tenerse en cuenta es que las autoridades locales deben tener la firme voluntad política de compartir partes de su poder con sus constituyentes".
Un obstáculo fundamental en el camino a la movilización de la participación es si existe una voluntad en ese orden. Si hay disposición realmente a compartir el poder.
A veces ella no existe. El proyecto que se está llevando a cabo está ligado a ciertos fines de algunos sectores, y dar participación real podría obstaculizarlo. En otras ocasiones, el cálculo es que disminuiría el poder que tendrían las autoridades.
Sin embargo, con participación los efectos podrían ser muy diferentes. En alta gerencia el llamado de investigadores como John Kotter de la Universidad de Harvard a organizaciones empresariales más abiertas a la influencia de sus integrantes despertó inicialmente muy fuertes resistencias en el liderazgo empresarial tradicional. Pero después de años de lanzado, el autor indica que la experiencia real fue en sentido opuesto. Quienes compartieron el poder organizacional, actualizaron de ese modo en aspectos claves su organización, incrementaron la innovatividad y la productividad, y aumentaron entonces el "poder total disponible" de la misma. Quienes se encerraron y no aceptaron compartir, fueron los dueños absolutos de organizaciones cada vez menos competitivas, por lo tanto de un "poder total" en reducción.
Experiencias como las de Porto Alegre y otras sugieren que procesos semejantes se dan en el campo de la participación comunitaria. Las autoridades municipales que desarrollaron en Porto Alegre un proyecto genuinamente participativo recibieron un apoyo creciente y cada vez más generalizado de toda la población de la ciudad, que percibió que toda la ciudad mejoraba. Sus bases reales de poder no disminuyeron compartiéndolo, sino aumentaron, y fueron reelectas en varias oportunidades.
¿Cómo enfrentar las importantes resistencias y obstáculos a la participación reseñados, y otros agregables?
- Quinta Tesis. SE REQUIEREN POLITICAS Y ESTRATEGIAS ORGANICAS Y ACTIVAS PARA HACER AVANZAR LA PARTICIPACION.
Los avances en participación comunitaria sufren permanentemente el embate de obstáculos y resistencias como los señalados. Pero existen también en los procesos históricos actuales de la región importantes fuerzas en pro de dichos avances. Los trascendentales progresos realizados por la región en el campo de la democratización crean un marco objetivo de condiciones proparticipación.
En la América Latina actual hay una vigorosa presión de la población por que la democracia conseguida a través de largas luchas adquiera características cada vez más activas. Se aspira a reemplazar la "democracia pasiva" por una "democracia inteligente" donde el ciudadano esté ampliamente informado, tenga múltiples canales para hacer llegar continuamente sus puntos de vista- no sólo la elección cada tantos años de las autoridades máximas - y ejerza una influencia real constante sobre la gestión de los asuntos públicos. Se están desarrollando positivos y crecientes procesos de fortalecimiento de la sociedad civil. Aumenta a diario el número de organizaciones de base, mejora su capacidad de acción, se está enriqueciendo el tejido social.
Todo este medio ambiente en cambio crea actitudes y percepciones culturales que ven a la participación de la comunidad como una de las vías principales para activar la democracia en los hechos concretos.
Junto a ello, las urgencias sociales latinoamericanas son extensas, y profundas. La región está llegando al año 2000 con amplios sectores de la población sin agua potable, y sin instalaciones sanitarias mínimas. Con una amplia población desnutrida, lo que va a significar severas consecuencias. Se ha estimado así que una tercera parte de los niños de Centroamérica menores de 5 años de edad presentan una talla menor a la que debieran. El 50% de los niños de la región no completan la escuela primaria, desertan antes de finalizar seis grados. La repetición es del 50% en el primer grado, y de 30% en cada uno de los grados posteriores. Ello produce, según indica Puryear (1998), que un niño de la región promedio permanece siete años en la escuela primaria y completa en ellos sólo cuatro grados. Las tasas de desocupación abierta son muy elevadas y las de desocupación juvenil aún mayores. Ha crecido aceleradamente la violencia urbana.
La unidad familiar esta agobiada por el peso de la pobreza, y se destruyen numerosas familias.
Encarar los difíciles problemas señalados requerirá políticas públicas renovadas, donde asoma la necesidad de concebir diseños de políticas que articulen estrechamente lo económico y lo social, y dar alta prioridad a agresivas políticas sociales. La instrumentación de nuevas políticas y programas requiere imaginación gerencial. Se necesitan modelos no tradicionales de mayor efectividad. Allí la participación comunitaria como se ilustro en las secciones previas del trabajo da resultados, y tiene ventajas comparativas.
Estas y otras demandas y fuerzas proparticipación deben ser movilizadas para afrontar las resistencias y obstáculos. Se requiere a tal fin diseñar y poner en practica políticas y estrategias apropiadas para dar la "pelea por la participación".
Entre ellas:
- Hay una vasta tarea de investigación a realizar en la materia. Es necesario apuntalar la acción con estudios sistemáticos sobre los factores a tener en cuenta para aprovechar el potencial de la capacitación, y poder solucionar los problemas inevitables que aparecerán en sus procesos de ejecución.
Así en la investigación realizada por el Banco Mundial sobre proyectos rurales de dotación de agua (Narayan 1994) se concluye del análisis de los 121 proyectos examinados que entre los factores favorables al éxito de la participación se hallan los siguientes:
i. en cuanto a los beneficiarios de los proyectos
- se obtenga el compromiso de los beneficiarios previamente a la implementación del proyecto;
- incide el grado de organización de los beneficiarios.
- en cuanto a las agencias ejecutoras de los proyectos
- deben hacer del avance de la participación una meta central de sus proyectos;
- consiguientemente debe haber un monitoreo sistemático de como están adelantado las "metas de participación comunitaria";
- son indicados los incentivos y reconocimientos por iniciativas de miembros de la organización que aporten al avance de la participación;
- la agencia debe tener fuerte orientación a aprovechar el conocimiento de la comunidad;
- debe asimismo orientarse consistentemente a invertir en la capacitación de la comunidad.
Estudios de este orden, y muchos otros necesarios como los relativos a las diversas modalidades organizacionales existentes en participación, sus ventajas y limitaciones, pueden contribuir a crear un fondo de conocimientos al respecto que fortalecerá la acción concreta.
b. Debe realizarse una tarea continuada de "aprendizaje" de las experiencias exitosas de la región. Hay un importante caudal de experiencias de este tipo como las numerosas presentadas en el pionero Encuentro del BID "Programas Sociales, pobreza y participación ciudadana" (1998). Es muy limitada la tarea de documentación de dichas experiencias, y revisión de sus enseñanzas. Hay en ese "rescate del conocimiento acumulado" una amplia línea de trabajo a seguir.
Se debe apoyar la realización de nuevas experiencias innovadoras en este campo. La participación significa una experimentación social compleja. Trabaja con variables multifacéticas culturales, ambientales, organizacionales, económicas, financieras, políticas,
demográficas, etc. Es abierta para el desarrollo de innovaciones en todas sus etapas, que luego pueden ser aprovechadas colectivamente. Pero se requiere para ello, como en otros campos, políticas de apoyo a la realización de experiencias innovativas.
Así por ejemplo entre otros casos en el Gobierno del Canadá, el Premio 1991 a la Administración innovativa en el área pública fue dedicado al tema: "Participación: empleados, gerentes, organizaciones". La existencia de un premio de esta índole motivó 68 presentaciones de experiencias de todos los niveles del gobierno canadiense.
Las enseñanzas derivadas de las mismas han dado lugar a múltiples análisis, que a su vez están retroalimentando a otras experiencias y proyectos.
c. Es necesario forjar una gran alianza estratégica en torno de la participación. Diversos actores sociales tienen alto interés en su avance. Normalmente sus esfuerzos son aislados. Su articulación a niveles sectoriales y nacionales puede dar fuerza renovada a la acción. Entre ellos aparecen actores como los Municipios, las organizaciones no gubernamentales, universidades, asociaciones vecinales, comunidades religiosas que trabajan en el campo social, diversos organismos internacionales, y desde ya las comunidades desfavorecidas.
d. El trabajo conjunto de estos y otros sectores para impulsar la participación, proteger experiencias en marcha, buscar comprometer sectores cada vez más amplios, obtener recursos en su apoyo, fortalecer la investigación, y otros planos de acción puede mejorar significativamente las condiciones para su aplicabilidad.
e. Un punto central a encarar, que puede ser uno de los ejes de trabajo de la alianza estratégica, es la generación de conciencia pública respecto a las ventajas de la participación. Es necesario procurar que el tema trascienda la discusión de los especialistas, y se convierta en una cuestión de la agenda pública dadas sus implicancias de todo orden. Se requiere una tarea intensiva con medios masivos de comunicación sobre la materia. Asimismo nutrir la discusión con información detallada sobre todos los aspectos: potencial, dificultades esperables, experiencias internacionales, enseñanzas de las experiencias realizadas y en marcha. Dada la genuinidad de la propuesta de la participación una opinión pública informada al respecto puede ser un activo factor en su favor.
VII. Sexta Tesis. LA PARTICIPACION SE HALLA EN LA NATURALEZA MISMA DEL SER HUMANO
El Informe sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas centrado en participación (1993) señala:
"Una participación mayor de la población no es más una vaga ideología basada en los buenos deseos de unos pocos idealistas. Se ha convertido en un imperativo - una condición de supervivencia".
Este es claramente el caso de la participación en América latina. Tanto en el campo general de fortalecimiento de los procesos de democratización, como en el de enfrentar los graves problemas sociales que afectan duramente a la mayor parte de la población.
Pero aún hay más. Como lo señalara Enrique V. Iglesias (1998), en sus palabras de cierre de la magna reunión convocada por el BID, sobre el tema, la participación implica devolver a la población un derecho que le pertenece.
Efectivamente, en la identidad básica del ser humano, se halla la necesidad de la participación. Un profundo conocedor del tema, Juan XXIII, resaltó en su encíclica Mater et Magistra que el designio divino ha creado a los seres humanos de tal modo que: "en la naturaleza de los hombres se halla involucrada la exigencia de que en el desenvolvimiento de su actividad productora, tengan posibilidad de empeñar la propia responsabilidad y perfeccionar el propio ser". El involucramiento es una exigencia interna de la naturaleza misma del ser humano.
La participación comunitaria es un instrumento potente como se ha marcado en este trabajo, pero nunca debe perderse de vista que es al mismo tiempo un fin en sí mismo. Hace a la naturaleza del ser humano participar.
La participación eleva su dignidad y le abre posibilidades de desarrollo y realización. Trabajar por la participación es en definitiva hacerlo por restituir a los desfavorecidos de América Latina uno de los derechos humanos más básicos, que con frecuencia – silenciosamente - les ha sido conculcado.
NOTAS FINALES
1 Entre muchas otras afirmaciones coincidentes al respecto, destaca Shadid Javed Burki, Vicepresidente para América Latina del Banco Mundial (1996): "La región de América Latina y el Caribe tiene la más pronunciada disparidad en los ingresos de todas las regiones en desarrollo en el mundo", y resalta editorialmente el New York Times (1997) que América Latina es la región "que tiene la mayor brecha entre ricos y pobres".
2 Puede verse al respecto "Villa El Salvador: Municipio Cibernético", Diario El Comercio, Lima, 23/junio/97. Respecto a Villa El Salvador en general, puede ampliarse información en: Carlos Franco. La experiencia de Villa El Salvador: del arenal a logros fundamentales a través de un modelo social de avanzada. Incluido en Bernardo Kliksberg (comp.) "Pobreza. Un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial" (Cuarta edic., Fondo de Cultura Económica, 1997). También en: Gastón A. Zapata. Una estrategia de desarrollo alternativa basada en la participación social y la organización comunitaria. Villa El Salvador. Incluido en B. Kliksberg "¿Cómo enfrentar la pobreza?", Grupo Editor Latinoamericano, 1992. Asimismo ver Carlos Franco, "Imágenes de Villa El Salvador", en B. Kliksberg "¿Cómo enfrentar la pobreza?" antes citado.
3 Puede ampliarse al respecto en: "Las ferias de consumo familiar de Barquisimeto" (mimeo), y Luis Gómez Calcaño "Las Ferias de Consumo Familiar del Estado Lara: una experiencia de organización participativa", Seminario: "Programa Sociales, pobreza y participación ciudadana", BID, 1998.
4 La experiencia es expuesta sistemáticamente en: Zander Navarro "La democracia afirmativa y el desarrollo redistributivo: el caso del presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil (1989-1998)". Seminario "Programas Sociales, Pobreza y Participación Ciudadana", BID, 1998.
5 El autor analiza detalladamente el tema en su obra "El pensamiento organizativo: de los dogmas a un nuevo paradigma gerencial" (13ª edic., Editorial Norma, 1994).
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